Flächenmanagement
EinleitungFlächenmanagement zielt auf eine Neuausrichtung kommunaler und regionaler Flächenpolitik in Richtung Nachhaltigkeit ab. Es setzt primär an der Problematik stetig steigender Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke an und entwickelt Ansätze, eine nachhaltige Bereitstellung der für bauliche Zwecke benötigten Fläche zu erreichen. Dazu zählen Maßnahmen einer integrierten Flächenkreislaufwirtschaft, die die Neuflächeninanspruchnahme reduzieren, ökologische Funktionen unbebauter Fläche sichern und den Fokus auf Innenentwicklung, d.h. die Nutzung des vorhandenen Siedlungsbestands, richten.
Entwicklung und Handlungsbedarf
Flächenmanagement stellt einen Oberbegriff für Strategien, Instrumente und Maßnahmen zum Umgang mit der steigenden Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke dar. Dabei umfasst der Ansatz alle Nutzungsphasen im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft (siehe auch Spannowsky 2009 und Weith 2009), und kombiniert hierarchisch gelagerte Steuerungsinstrumente mit Beteiligungs- und Aushandlungsprozessen (Löhr/Wiechmann 2005).
Die Zunahme der Flächeninanspruchnahme wird in Deutschland mittels des Indikators Siedlungs- und Verkehrsfläche (SuV) statistisch erfasst. Dazu zählen Flächen für Wohnen, Arbeiten und Mobilität, für Erholungszwecke sowie Infrastrukturtrassen (Straßen, Bahnanlagen, Stromleitungen etc.) (Kinder 2013). Der tägliche Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche lag im Jahr 2011 noch immer bei 74 ha und damit weit über dem Ziel, diese auf 30 ha zu reduzieren (siehe unten), lag, lässt sich Abbildung 1 entnehmen.
"Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche in ha pro Tag (Statistisches Bundesamt 2013)"
Ursachen für die Neuflächeninanspruchnahme liegen vordergründig in der Entwicklung der Nachfrage nach Wohn- und Gewerbefläche. Die Situation gestaltet sich jedoch weit komplexer, wenn man bedenkt, dass weiterhin eine Entkopplung von Bevölkerungsentwicklung und Flächeninanspruchnahme stattfindet, wie Abbildung 2 zeigt.
"Tägliche Veränderung der Bodennutzung seit 1993 (BBSR 2014)"
Auch lässt sich keine Entkopplung der wirtschaftlichen Tätigkeit von der Flächeninanspruchnahme feststellen. Ebenso wenig bleibt diese auf einzelne Raumkategorien wie wachsende Agglomerationsräume beschränkt, sondern findet ebenfalls in schrumpfenden und peripheren Regionen statt (Weith 2009). Dadurch steigt die Flächeninanspruchnahme pro Kopf und führt – vielfach über die Realisierung von Einfamilienhausgebieten auf der „grünen Wiese“ ? zur Entdichtung von Siedlungsgebieten, der sogenannten Zersiedelung.
Demographische Faktoren führen zudem zum sogenannten Remanenzeffekt, d.h. dem häufigen Verbleiben von älteren Einzelpersonen in Familienwohnungen bzw. -häusern. Hinzu kommen strukturelle Anreizfaktoren, die in Deutschland aus dem Steuersystem sowie aus der kommunalen Selbstverwaltung (und Planungshoheit) der Gemeinden resultieren. Die mit Einwohnerzuwächsen erwarteten positiven finanziellen Effekte führen zu Konkurrenzsituationen zwischen benachbarten Gemeinden, die sich vielfach in „Angebotsplanungen“, d.h. dem Vorhalten möglichst attraktiver Neubaugrundstücke und Gewerbeflächen manifestieren. Insbesondere führt dies auch zu Ungleichgewichten zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden, wenn letztere aufgrund der größeren Flächenverfügbarkeit Bauland erschließen und gleichzeitig die Infrastruktur der Kernstadt ‚mitnutzen‘ (siehe auch Stadt-Land-Verflechtungen).
Aus dem Prinzip der Angebotsplanung, durch das mit vorhandenem Baurecht nicht notwendigerweise eine Baupflicht einhergeht, ergibt sich die Situation des so genannten Baulandparadox, das eine nicht ausreichende Zugriffsmöglichkeit auf oder Beschaffenheit von Flächen trotz quantitativ ausreichender Flächenverfügbarkeit bezeichnet (Löhr/Wiechmann 2005). Im Zuge demographischer Veränderungen, insbesondere von Einwohnerrückgängen und einer alternden Gesellschaft, stehen diese Angebotsplanungen jedoch zunehmend einer sich verringernden bzw. verändernden Nachfrage gegenüber.
Probleme, die mit dieser Ausweitung von Siedlungs- und Verkehrsfläche zulasten unversiegelter Fläche einhergehen, liegen zunächst in der Überprägung von Freifläche und einem daraus resultierenden (partiellen) Verlust von Landschaftsfunktionen bzw. von Ökosystemdienstleistungen, z.B. Versickerung und Grundwasserneubildung oder klimatische Ausgleichsfunktionen, begründet. Daneben führt die Ausweitung von Siedlungsfläche auch zu verlängerten Transportwegen und Infrastrukturkosten, sowohl im Hinblick auf Mobilität und soziale Einrichtungen als auch auf Anlagen der technischen Infrastruktur. Im Zusammenhang mit Entdichtung und Attraktivitätsverlust von Wohn- und Gewerbestandorten in peripheren Lagen verstärkt sich diese Folgekostenproblematik durch sinkende Auslastung.
Gesetzliche Verankerung und politische Strategien
Eine politische Verankerung des Ziels verringerter Flächeninanspruchnahme erfolgte im Wesentlichen mit der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie 2002 und dem darin formulierten 30 ha-Ziel, d.h. einer angestrebten Reduzierung der täglichen Neuflächeninanspruchnahme auf 30 ha bis zum Jahr 2020. Zusammen mit diesem Mengenziel wurde das Ziel der vorrangigen Innenentwicklung, d.h. der Wiedernutzung von Flächen im vorhandenen Siedlungsbestand, formuliert (Kinder 2013).
Gesetzlich verankert ist diese Zielsetzung über das Nachhaltigkeitsgebot (Weith 2009) zum einen im Raumordnungsgesetz (ROG), zum anderen und im Hinblick auf die konkrete bauliche Nutzung des jeweiligen Gemeindegebiets im Baugesetzbuch (BauGB). Weitere Regelungsinhalte sind Bestandteil des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) und diverser Fachgesetze, etwa des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG).
In operationeller Hinsicht wurden Wege zum Flächenmanagement insbesondere im Rahmen des durch den Rat für Nachhaltige Entwicklung bis 2004 geführten „Dialog Fläche“ und den vom BMBF geförderten Forschungsverbund REFINA (Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement) erarbeitet.
Eine inhaltliche und methodische Erweiterung erfährt der Ansatz des Flächenmanagements derzeit durch den Ansatz des Landmanagements, der nicht nur baulich genutzte Flächen berücksichtigt, sondern Analyse- und Steuerungsansätze für die Koordination von Landnutzungsansprüchen und komplexen Wirkungszusammenhängen, v.a. auch in Bezug auf den agrarisch genutzten Raum, entwickelt (Gaasch/Weith 2011).
Handlungsfelder und Instrumente
Neben der Verankerung des Ziels einer möglichst geringen Neuflächeninanspruchnahme in Gesetzen und in Planwerken der verschiedenen räumlichen und institutionellen Ebenen, die eine Begrenzung der Neuflächeninanspruchnahme und eine vorrangige Förderung der Innenentwicklung festlegen, steht der Umsetzung eines nachhaltigen Flächenmanagements ein breites Spektrum an Instrumenten zur Verfügung. Dazu zählen Flächeninformationssysteme sowie Instrumente zur Boden- und Flächenbewertung, um Verfügbarkeit und Kontextbedingungen von Flächen zu erfassen und für Planungsentscheidungen zur Verfügung zu stellen.
Ein weiteres, in der Erprobung befindliches Instrument stellen die sogenannten Flächenausweisungsrechte/-zertifikate dar, die ein handelbares System für den Umgang mit Neuflächeninanspruchnahme etablieren würden. Ein zentrales Handlungsfeld des Flächenmanagements besteht in der Zielsetzung der Innenentwicklung, die anstelle der Neuausweisung von Flächen für bauliche Nutzung auf die Wieder- und Nachnutzung des bereits vorhandenen baulichen Bestands abzielt und ihrerseits explizit als Zielvorstellung im BauGB verankert ist. Die Zielsetzung der Innenentwicklung ist mit einer Reihe von möglichen Maßnahmen unterlegt. Dazu zählen Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen im vorhandenen baulichen Bestand sowie Maßnahmen zur Brachflächenreaktivierung. Unterstützt wird dies durch Baulückenkataster und explizite Eigentümeransprache. Erprobt werden ebenfalls Möglichkeiten der Folgekostenberechnung, um monetäre Vorteile der Innenentwicklung an konkreten Vorhaben zu verdeutlichen.
Einen wesentlichen Ansatz des Flächenmanagements stellen daneben Kooperationsmodelle dar, die an der Verringerung interkommunaler Konkurrenz als wesentlichem Treiber von Neuflächeninanspruchnahme ansetzen.
Dokumente
- Bock, S. (2013): Wege zum nachhaltigen Flächenmanagement. Themen, Projekte und Ergebnisse des BMBF Förderschwerpunktes REFINA. In: *Scholich, D.; Neubert, L. (Hrsg.): Nachhaltiges Flächenmanagement: Flächensparen, aber wie?, S. 77-97.
- Kinder, U. (2013): Nachhaltiges Flächenmanagement. Flächensparen, aber wie? In: Scholich, D.; Neubert, L. (Hrsg.): Nachhaltiges Flächenmanagement: Flächensparen, aber wie?, S. 13-27.
- Spannowsky, W. (2009): Rahmenbedingungen für den Aufbau eines Flächenmanagements. In: Weith, Th. (Hrsg.): Flächenmanagement im Wandel. Sonderheft Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 16/2009, S 9-19.
- Weith, Th. (2009): Bausteine zur Nachhaltigkeit in Flächenpolitik und Flächenmanagement. Zur Einleitung. In: Weith, Th. (Hrsg.): Flächenmanagement im Wandel. Sonderheft Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 16/2009, S. 23-37.
Externe Links
REFINA Plattform
Bock, S.; Hinzen, A.; Libbe, J. (2011): Nachhaltiges Flächenmanagement. Ein Handbuch für die Praxis. Ergebnisse aus der REFINA-Forschung.
Gaasch, N.; Weith, Th. (2011): Vom Flächenmanagement zum Landmanagement. In: PLANERIN 2011 (2), S. 8-10.
Löhr, R.-P.; Wiechmann, T. (2005): Flächenmanagement. In: ARL Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung, S. 315-322.